Bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất phi nông nghiệp không phải đất ở

Thu hồi đất phi nông nghiệp không phải đất ở là một trong những hình thức thu hồi đất phổ biến nhất trong thực tiễn đầu tư, phát triển hạ tầng và phát triển đô thị. Khi dự án đi vào giai đoạn thu hồi, câu hỏi thường gặp nhất của người sử dụng đất là: "Nhà nước lấy đất thì có được bồi thường không, bồi thường bao nhiêu, ai quyết định?" Câu trả lời nằm ở cặp điều luật cốt lõi của Luật Đất đai 2024 (Luật số 31/2024/QH15), tại Điều 99 và Điều 100. Bài viết dưới đây phân tích đối tượng bồi thường, căn cứ tính, cách áp dụng đối với từng nhóm chủ thể và một số lưu ý thực tiễn mà Công ty Luật Minh Bạch thường xuyên nhận thấy khi tư vấn cho khách hàng.

1. Đối tượng bồi thường

Điểm mấu chốt cần làm rõ trước khi bàn về mức bồi thường là: bồi thường việc thu hồi đất và bồi thường thiệt hại tài sản gắn liền với đất là hai nội dung khác nhau, dù được quy định gần nhau trong cùng một điều luật và thường được giải quyết trong cùng một phương án bồi thường. Có nhiều người sử dụng đất hiểu rằng "thu hồi đất thì không bồi thường", đó là cách hiểu sai phổ biến nhất. Thực tế, người sử dụng đất thuộc đối tượng thu hồi không phải là đối tượng được bồi thường tiền sử dụng đất, nhưng vẫn là đối tượng được bồi thường giá trị tài sản gắn liền với đất.

Luật Đất đai 2024 quy định: khi Nhà nước thu hồi đất, người sử dụng đất được giao hoặc cho thuê đất mới được bồi thường tiền sử dụng đất. Điều này có nghĩa đối tượng của khoản bồi thường tiền sử dụng đất chỉ là người sử dụng đất có quan hệ với đất theo hình thức được Nhà nước công nhận, còn đất đang sử dụng theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhưng chưa được cấp giấy chứng nhận thì việc bồi thường phụ thuộc vào hoàn thiện hồ sơ và chứng minh nguồn gốc, thời điểm sử dụng và mức độ đầu tư trên đất. Ngược lại, bất kể người sử dụng đất có hình thức pháp lý hay không, tài sản gắn liền với đất mà họ đã xây dựng, trồng cây, đào ao đều là đối tượng được bồi thường nếu thuộc điều kiện.

Điều 99. Bồi thường việc thu hồi đất, thu hồi rừng

1. Việc thu hồi đất, thu hồi rừng thực hiện theo quy định của Điều 79 và Điều 80 của Luật này.

2. Việc bồi thường việc thu hồi đất, thu hồi rừng được thực hiện theo quy định tại Điều 100 của Luật này.

Nguồn: Toàn văn điều luật — Luật Minh Bạch

Như vậy, Điều 99 Luật Đất đai 2024 đóng vai trò là cầu nối chuyển quyền thu hồi sang nghĩa vụ tài chính của Nhà nước: quyết định thu hồi đưa đến quyền được bồi thường, còn Điều 100 quy định cơ chế và khung giá. Về mặt quan hệ luật, cần đồng thời đọc Điều 79, Điều 80 để xác định thẩm quyền, thủ tục ban hành quyết định thu hồi, vì đó là tiền đề và là căn cứ pháp lý để phát sinh quyền yêu cầu bồi thường.

Đối tượng bồi thường về đất phi nông nghiệp không phải đất ở có thể chia thành ba nhóm: (i) chủ thể sử dụng đất; (ii) chủ thể sử dụng đất có công trình, tài sản gắn liền với đất; và (iii) các chủ thể có quyền lợi khác liên quan đến thửa đất như chủ sở hữu cây trồng vật nuôi do người khác gieo trồng, chủ sở hữu công trình trên đất thuộc quyền quản lý, tặng cho của mốc quan hệ với thửa đất. Trong thực tế tư vấn, Công ty Luật Minh Bạch thường phải xử lý các tranh chấp phát sinh từ nhóm thứ ba, bởi vì hồ sơ bồi thường mà cơ quan thu hồi lập thường chỉ ghi tên người sử dụng đất, bỏ qua chủ tài sản gắn liền với đất khác.

Cần lưu ý thêm: bản thân việc sử dụng đất có đúng mục đích, đúng quy hoạch, hay không, là điều kiện tiên quyết để được bồi thường. Đất nằm trong khu vực quy hoạch công trình công cộng, nhưng người dùng đất đã tự ý chuyển mục đích sử dụng xây dựng công trình không đúng mục đích thì bị trừ giá trị tài sản hoặc không được bồi thường, đồng thời còn phát sinh nghĩa vụ chịu phạt về hành vi sử dụng đất sai mục đích. Vì vậy, phân loại "đúng hay sai mục đích" phải được xác định ngay từ khâu lập phương án, chứ không nên để đến khi tranh chấp mới xác định.

2. Căn cứ tính bồi thường

Căn cứ pháp lý trực tiếp cho việc bồi thường là Điều 100 Luật Đất đai 2024, quy định bồi thường việc thu hồi đất, thu hồi rừng với hai cấu phần: bồi thường tiền sử dụng đất và bồi thường giá trị tài sản gắn liền với đất. Căn cứ tài chính thuộc cạnh ủy ban nhân dân cấp xã, do UBND cấp tỉnh quy định cụ thể theo khung giá của Chính phủ. Điều này đặt ra yêu cầu trọng tâm cho người sử dụng đất: giá bồi thường không phải do thỏa thuận tự do của hai bên trên cơ sở giá thị trường tùy ý, mà được Hội đồng định giá đất cấp xã xác định và UBND cấp tỉnh quy định trong khung giá, trên cơ sở quy hoạch, chính sách phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.

Điều 100. Bồi thường, tái định chỗ ở cho hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất, thu hồi rừng

1. Việc bồi thường, tái định chỗ ở cho hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất, thu hồi rừng thực hiện theo quy định tại Điều 99 của Luật này và không thấp hơn khung giá bồi thường do Chính phủ quy định.

2. Việc bồi thường, tái định chỗ ở cho hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất, thu hồi rừng theo quy định sau đây:
a) Việc bồi thường cho hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất, thu hồi rừng được thực hiện bởi UBND cấp xã có trách nhiệm thu hồi đất, thu hồi rừng, trừ trường hợp thu hồi đất, thu hồi rừng theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ;
b) Không bồi thường bằng đất và không bồi thường bằng tiền trong trường hợp đất bị thu hồi dưới 200 m2 và không có công trình, tài sản gắn liền với đất;
c) Không bồi thường về đất và tài sản gắn liền với đất trong trường hợp đất được giao, cho thuê, cho phép chuyển mục đích sử dụng để sử dụng cho mục đích công cộng lợi nhuận.

3. Việc bồi thường, tái định chỗ ở cho hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất, thu hồi rừng do UBND cấp xã, UBND cấp huyện quyết định. Việc bồi thường, tái định chỗ ở cho hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất, thu hồi rừng do UBND cấp tỉnh, UBND thành phố trực thuộc trung ương quyết định.

4. Căn cứ thu nhập từ đất bị thu hồi, trừ chi phí cản trở thu nhập, khoản tỷ lệ (%) bồi thường thấp nhất và mức bồi thường cao nhất do UBND cấp tỉnh quy định.

5. Trường hợp có tài sản gắn liền với đất bị thu hồi thì thực hiện bồi thường cho tài sản gắn liền với đất. Việc xác định giá trị tài sản gắn liền với đất được thực hiện theo quy định của Chính phủ, khung giá của Chính phủ và quy định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; trường hợp có tranh chấp về giá trị tài sản gắn liền với đất thì thực hiện theo quy định về hòa giải, trọng tài thương mại, tòa án.

Nguồn: Toàn văn điều luật — Luật Minh Bạch

Điểm 4 Điều 100 là căn cứ quan trọng nhất khi tranh chấp giá. Nguyên tắc là bồi thường phải có nhằm bảo đảm cho người bị thu hồi đất có nguồn thu nhập và điều kiện ổn định cả về vật chất lẫn tinh thần, nhưng không vượt quá mức tối đa. Do đó mức bồi thường được xác định theo công thức gắn với thu nhập từ đất trước khi bị thu hồi: đất đang cho thuê, kinh doanh, sản xuất với mức thu được bao nhiêu thì thu nhập từ đất là bao nhiêu; trừ đi các chi phí cản trở thu nhập như chi phí chuyển đổi mục đích sử dụng, chi phí di dời, chi phí cất bỏ công trình; sau đó nhân với tỷ lệ phần trăm do UBND cấp tỉnh quy định trong khung. Người sử dụng đất không đồng ý với phương án bồi thường thì có quyền yêu cầu tổ chức hòa giải, và nếu hòa giải không thành thì có thể gửi đơn yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xử lý; doanh nghiệp, tổ chức có thể tranh chấp qua trọng tài thương mại hoặc kiện tòa án.

Từ tài sản gắn liền với đất, giá trị bồi thường được xác định theo quy định của Chính phủ và khung giá, cũng như quy định của UBND cấp tỉnh. Việc xây dựng nhà ở, công trình kiến trúc của hộ gia đình thường được bồi thường cao hơn đất nông nghiệp, đất vườn cây trái. Ngược lại, với đất phi nông nghiệp không phải đất ở mà chủ yếu là đất trống, đất bãi, đất khu công nghiệp chưa xây dựng, giá trị tài sản gắn liền với đất thường bằng không hoặc thấp, nên mức bồi thường phần lớn đến từ khoản bồi thường giá trị đất. Cần nêu rõ: đất phi nông nghiệp không phải đất ở có thể bao gồm đất xây dựng công trình công cộng, đất giao thông, đất thủy văn, đất sản xuất công nghiệp, đất làng nghề và đất trang trại. Loại đất càng công cộng, mục đích sử dụng càng bị giới hạn, người sử dụng đất càng dễ bị hạn chế mức bồi thường, nhất là khi đất không khai thác được.

Một lưu ý cần lưu tâm trong thực tế Hà Nội và các địa phương: khung giá bồi thường và quy định chi tiết của UBND cấp tỉnh có thể được cập nhật theo thời gian. Vì vậy, mức bồi thường ghi trong hồ sơ của một dự án năm nào có thể không còn phù hợp với dự án tương tự thực hiện sau này. Người sử dụng đất cần kiểm tra đúng bản quy định đang có hiệu lực tại thời điểm lập phương án bồi thường của dự án, chứ không chỉ dựa vào thông tin từ người mới, từ dự án cùng loại.

3. Trường hợp hộ gia đình, cá nhân

Hộ gia đình và cá nhân là nhóm chủ thể được hưởng chế độ bảo vệ mạnh nhất khi thu hồi đất, thể hiện qua ba quyền lợi: được bồi thường không thấp hơn khung giá, được hỗ trợ tái định chỗ ở khi bị thu hồi đất ở, và được miễn nghĩa vụ bồi thường trong một số trường hợp luật quy định. Cần lưu ý rằng quy định về bảo đảm tối thiểu và về miễn bồi thường gắn với chủ thể là hộ gia đình, cá nhân — khi thu hồi đất phi nông nghiệp không phải đất ở, các quy định này vẫn có ý nghĩa, đặc biệt là nguyên tắc bồi thường không thấp hơn khung giá và quyền tự thỏa thuận bằng hợp đồng với người bị thu hồi nếu không gây ảnh hưởng đến lợi ích công cộng.

Đối với hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất ở, các nội dung tái định chỗ ở, bồi thường ổn định cuộc sống được Luật Đất đai 2024 quy định chi tiết hơn, gồm cấp đất ở mới hoặc bồi thường bằng tiền mua bằng bao nhiêu phần trăm giá đất ở mới tương ứng với diện tích và mục đích sử dụng, cộng với bồi thường một phần tài sản gắn liền với đất tương ứng. Tuy nhiên, chủ thể thuộc diện "cá nhân sử dụng đất ở" mà thực tế không sinh sống tại nơi đất đứng, hoặc thuộc diện bị thu hồi đất phi nông nghiệp không phải đất ở thì không được hưởng chế độ tái định chỗ ở.

Điểm đáng chú ý về mặt áp dụng là chế độ đã ghi ở Điều 100: không bồi thường bằng đất và không bồi thường bằng tiền trong trường hợp đất bị thu hồi dưới 200 m2 và không có công trình, tài sản gắn liền với đất. Với đất phi nông nghiệp không phải đất ở có diện tích nhỏ, người sử dụng không có công trình, thì có thể không phát sinh quyền yêu cầu bồi thường — điều này cần kiểm tra rất cẩn thận, vì ranh giới "dưới 200 m2" thường bị hiểu nhầm là áp dụng cho mọi trường hợp, trong khi điều kiện đòi hỏi đồng thời là diện tích dưới 200 m2 và không có công trình, tài sản gắn liền với đất. Có nghĩa là nếu thửa đất dưới 200 m2 nhưng có công trình, tài sản gắn liền với đất thì vẫn thuộc đối tượng bồi thường, và khoản bồi thường chủ yếu đến từ giá trị tài sản chứ không phải giá trị đất.

Đối với cá nhân và hộ gia đình, quy trình thực tế thường gồm các bước: UBND cấp xã tổ chức thực hiện thu hồi; lập Hồ sơ bồi thường, tái định chỗ ở; tổ chức điều tra, đo đạc, xác định thu nhập từ đất; tổ chức hòa giải về bồi thường; trình UBND cấp huyện hoặc UBND cấp tỉnh thẩm định, quyết định; chi trả bồi thường; tổ chức bàn giao đất. Trong quá trình này, hộ gia đình và cá nhân có quyền được biết, được ý kiến, được cung cấp thông tin về phương án bồi thường, và có quyền yêu cầu bồi thường tối thiểu theo khung giá nếu mức đề xuất thấp hơn. Người sử dụng đất nên lưu giữ toàn bộ chứng từ về đầu tư xây dựng, mua bán vật tư, hóa đơn, hợp đồng thuê đất, ảnh hiện trạng, vì đây là căn cứ trực tiếp cho việc xác định giá trị tài sản gắn liền với đất khi có tranh chấp.

Không ít tình huống thực tế, hộ gia đình bị áp giá bồi thường dưới mức hợp lý, hoặc bị tính thu nhập từ đất thấp hơn thực tế vì đang tạm dỡ hoạt động sản xuất khi dự án được phê duyệt. Trong các trường hợp đó, cần xác định rõ thời điểm xác định thu nhập từ đất là trước hay sau thời điểm quyết định thu hồi, và cần lưu ý bằng chứng về hoạt động sản xuất trong một khoảng thời gian đủ dài để chứng minh mức thu.

4. Trường hợp tổ chức

Đối với tổ chức, cá nhân kinh doanh và doanh nghiệp có vốn tài sản lớn trên đất, bồi thường việc thu hồi đất được thực hiện theo pháp luật về quản lý, sử dụng và bồi thường tài sản, vì vậy mức bồi thường thường cao hơn so với cá nhân, hộ gia đình. Tuy nhiên, tổ chức không thuộc đối tượng hưởng chế độ bồi thường ổn định cuộc sống, không được bồi thường ưu đãi và không có quyền yêu cầu bồi thường khi đất được giao, cho thuê, cho phép chuyển mục đích sử dụng để sử dụng cho mục đích công cộng lợi nhuận, trừ trường hợp luật có quy định khác.

Điểm cần lưu ý sâu về mặt thực tiễn là: tài sản của tổ chức trên đất bao gồm cả công trình xây dựng, máy móc thiết bị, hệ thống kỹ thuật và các chi phí đầu tư đã hoàn vốn hoặc chưa hoàn vốn. Mức bồi thường được xác định trên cơ sở khấu hao tài sản, giá trị còn lại, chi phí tháo dỡ, vận chuyển và tái lập tại chỗ mới. Vì vậy, việc doanh nghiệp trình bày hồ sơ bồi thường cần bổ sung hồ sơ kế toán, sổ sách, hợp đồng, quyết toán thuế, chứng từ thanh toán, và báo cáo tài chính đã kiểm toán nếu có. Hồ sơ không chứng minh được chi phí đầu tư sẽ dẫn đến định giá thấp hơn thực tế.

Đối với tổ chức kinh tế có vốn góp vào tài sản chung, pháp luật đất đai xử lý chế độ như sau: nếu tổ chức kinh tế tham gia hợp tác, góp vốn bằng quyền sử dụng đất vào dự án hoặc có tài sản gắn liền với đất thuộc sở hữu chung, thì các tài sản này được bồi thường cho tổ chức kinh tế, tổ chức kinh tế tự chịu trách nhiệm bồi thường cho các thành viên góp vốn, thu hồi các khoản vốn góp và phân chia lợi ích cho các thành viên, chịu trách nhiệm bồi thường cho các thành viên có quan hệ với công trình, tài sản gắn liền với đất mà họ là chủ sở hữu. Khi đó, việc bồi thường cho các thành viên tổ chức kinh tế được thực hiện bằng tiền; tài sản không bị thu hồi thì tổ chức kinh tế tự quyết định việc mua lại hoặc tự chịu thiệt hại. Người sử dụng đất, tổ chức có liên quan đến tài sản gắn liền với đất, tài sản nào không có quan hệ với tổ chức kinh tế thì được bồi thường trực tiếp, không phải thông qua tổ chức kinh t